BAB I
PENDAHULUAN
A. Pengertian
Akuntansi
Dilihat dari segi prosesnya, menurut Revrisond Baswir
(2000), “akuntansi adalah suatu
keterampilan dalam mencatat, menggolong-golongkan, dan meringkas transaksi-transaksi
keuangan yang dilakukan oleh suatu lembaga atau perusahaan, serta melaporkan
hasil-hasilnya dalam suatu laporan yang disebut dengan laporan keuangan.”
Sedangkan dari segi fungsinya, Baswir mengutip pendapat
Belkaoui yang menyatakan bahwa “akuntansi
adalah suatu kegiatan jasa yang berfungsi menyajikan informasi kuantitatif,
terutama yang bersifat keuangan, dari suatu lembaga atau perusahaan, yang
diharapkan dapat digunakan sebagai dasar dalam mengambil keputusan-keputusan
ekonomi diantara berbagai alternatif tindakan.”
Dalam batasan lain disebutkan juga bahwa “akuntansi adalah suatu metodologi dan himpunan
pengetahuan yang berkenaan dengan sistem informasi bagi satuan-satuan ekonomi” (Muhammad Gade, 2002).
Sedangkan The Committee on Terminology of the American
Institute of Accountants (AIA) memberikan definisi sebagai berikut (Hendriksen
& van Breda, 1992): “Accounting
is the art of recording, classifying, and summarizing in a significant manner
and in terms of money, transaction, and events, which are in part, at least, of
a financial character, and interpreting the result thereof.”
Pada intinya akuntansi berfungsi untuk membantu manusia
dengan menyediakan informasi. Informasi ini akan dipakai untuk mengambil
keputusan-keputusan ekonomi dalam menggunakan benda-benda ekonomi yang langka
dan mempunyai berbagai alternatif penggunaan.
Informasi yang disediakan oleh akuntansi dapat dipergunakan
dalam ukuran mikro (kecil), seperti koperasi, yayasan, PT, CV, atau firma dan
lembaga pemerintahan. Sedangkan lembaga pengguna informasi yang digolongkan
sebagai lembaga dalam ukuran makro adalah perekonomian nasional.
B. Akuntansi
Pemerintahan
Akuntansi Perusahaan
Sifat dan karakteristik akuntansi perusahaan adalah bahwa
dengan proses akuntansi menghasilkan informasi keuangan yang mencerminkan
posisi keuangan serta perkembangan usaha suatu perusahaan untuk jangka waktu
tertentu.
Akuntansi komersial terbagi menjadi akuntansi keuangan
(financial accounting) dan akuntansi biaya (cost accounting), yang dalam perkembangannya
akuntansi biaya berevolusi menjadi akuntansi manajemen (management accounting).
Akuntansi keuangan terutama bertujuan menghasilkan informasi
keuangan bagi pemilik perusahaan (shareholders) dan pihak-pihak lain yang
berkepentingan (stakeholders). Dalam menyajikan informasi tersebut, akuntansi
keuangan menggunakan standar akuntansi komersial yang berlaku umum (generally
accepted accounting principles, GAAP).
Sedangkan akuntansi manajemen bertujuan menghasilkan
informasi keuangan yang berguna bagi pengelola perusahaan (executives). Jenis
informasi keuangan yang dihasilkan tergantung dari kebutuhan masing-masing
pengelola perusahaan tersebut.
Akuntansi Sosial
Akuntansi sosial, atau akuntansi nasional, atau akuntansi
makro adalah bidang akuntansi yang berkaitan dengan perekonomian nasional
secara makro. Lima hal penting yang tercakup di dalamnya meliputi:
akun/rekening pendapatan dan produksi nasional, akun antar industri, akun arus
dana, akun neraca pembayaran, dan akun neraca nasional.
Akuntansi Pemerintahan
Akuntansi pemerintahan, termasuk di dalamnya adalah
akuntansi untuk organisasi nirlaba lainnya (nonprofit organization), adalah
bidang akuntansi yang berkaitan dengan lembaga pemerintahan dan lembaga-lembaga
lainnya yang tidak bertujuan untuk mencari laba.
Sedangkan menurut International Federation of Accountants
(IFAC), yang dimaksud dengan “sektor
publik” (public sector) mengacu pada
pemerintah pusat (national government), pemerintahan daerah (regional
government) pemerintahan lokal (local governments) dan unit pemerintahan lain
yang terkait.
C. Perbedaan
Akuntansi Komersial dengan Akuntansi Pemerintahan
Menurut Kerry
Soetjipto (1994), kegiatan pemerintah dapat dibagi dalam dua golongan, yaitu:
Kegiatan yang tidak bertujuan mencari laba melainkan
meningkatkan pelayanan kepada publik/masyarakat, dan
Kegiatan yang mirip dengan perusahaan. Organisasi jenis ini
memperoleh pendapatannya dari menjual jasa kepada masyarakat dan dikenal
sebagai organisasi quasi nirlaba.
Perbedaan
antara akuntansi komersial dengan akuntansi pemerintahan pertama-tama yang
bersifat umum atau universal, dan selanjutnya akan dilanjutkan dengan perbedaan
yang lebih spesifik untuk kasus akuntansi pemerintahan di Indonesia.
Perbedaan Tujuan
Perbedaan
ini terjadi karena adanya perbedaan tujuan, yaitu untuk pemerintah mempunyai
tujuan nirlaba, sedangkan bagi perusahaan bisnis jelas tujuannya adalah mencari
laba. Perbedaan ini menimbulkan perbedaan data akuntansinya, yaitu:
Tidak adanya perhitungan laba-rugi pada pemerintahan,
sedangkan pada perusahaan bisnis, bottom line (angka laba atau rugi) sangat
penting. Biasanya terdapat perhitungan realisasi anggaran untuk akuntansi
pemerintah.
Tidak adanya masalah penilaian kembali (revaluasi) atas aktiva
atau aset pada pemerintahan; dimana pada akuntansi komersial dimungkinkan
adanya penilaian kembali aktiva dengan syarat-syarat tertentu.
Masalah penyusutan atau depresiasi (maupun deplesi dan
amortisasi) atas aktiva tetap tidak penting pada akuntansi pemerintahan;
sedangkan pada akuntansi komersial terdapat hal tersebut.
Prinsip penandingan beban dengan pendapatan (matching cost
against revenue) pada akuntansi pemerintahan tidak ada; yang ada adalah
penandingan anggaran-realisasi dari pendapatan-belanja.
Masalah Pendapatan
Pada pemerintahan, pendapatan diperoleh secara berulangkali
(reflektif) untuk membiayai belanja pada tahun anggaran tertentu, sedangkan
untuk tahun berikutnya, pendapatan serupa dapat diperoleh lagi. Pendapatan di
sini tidak bersifat revolusing, yang maksudnya tidak dapat diputar lagi untuk
belanja tahun-tahun yang akan datang. Pada perusahaan pendapatan tahun ini
dapat “disimpan” untuk digunakan pada tahun-tahun mendatang.
Pendapatan pada pemerintahan sebagian besar diperoleh dari
pendapatan pajak yang bersifat pemaksaan (compulsory). Sedangkan pada
perusahaan bisnis, pendapatan diperoleh dari pihak-pihak yang secara sukarela
memerlukan barang atau jasa, serta terdapat kewajiban yang langsung dari
perusahaan kepada pihak pembeli barang atau jasa.
Pengertian pendapatan pada akuntansi pemerintahan sebagian
sama pengertiannya dengan yang berlaku pada akuntansi keuangan, yaitu “sebagai akibat dari kegiatan
operasi”. Namun pada akuntansi
pemerintahan termasuk juga penerimaan pinjaman jangka panjang dan penjualan
aktiva tetap. Pada akuntansi keuangan, dua hal tersebut tidak dapat digolongkan
sebagai pendapatan (income).
Masalah Beban
Pada
akuntansi keuangan terdapat pengertian expense (beban), sedangkan pada
akuntansi pemerintahan tidak menggunakan istilah expense melainkan expenditure.
Selain mempunyai pengertian yang sama dengan expense, juga termasuk didalamnya
adalah pembayaran angsuran atau pelunasan hutang jangka panjang dan pembelian
aset tetap.
Masalah Penganggaran
Pada pemerintahan terdapat akuntansi anggaran
(budgetory accounting), anggaran tersebut termasuk dalam sistem akuntansi serta
terdapat akun atau rekening (account) “anggaran” dalam bagan rekening (chart
of account).
Sedangkan
dalam akuntansi keuangan, walaupun terdapat anggaran, tetapi anggaran tersebut
tidak termasuk dalam sistem akuntansi dan karenanya tidak terdapat rekening “anggaran” pada bagan atau klasifikasi rekening. Dalam hal
ini, penandingan antara anggaran dengan realisasinya dilakukan di luar
akuntansi (extra comptabel).
Masalah Tanda Pemilikan Individual
Pada perusahaan bisnis, terdapat tanda kepemilikan
individual atas perusahaan tersebut, misalnya adalah saham.
Pada akuntansi pemerintahan, tanda kepemilikan individual
seperti itu tidak ada, sehingga tidak ada pencatatan “modal saham”.
Khusus untuk akuntansi pemerintahan di Indonesia jika
dibandingkan dengan akuntansi keuangan terdapat perbedaan tambahan, yaitu:
Masalah Basis Akuntansi
Pada awalnya,
akuntansi pemerintahan Indonesia berlaku basis kas, sedangkan pada akuntansi
keuangan umumnya yang berlaku adalah basis akrual.
Pada akuntansi
pemerintahan Indonesia, basis kas berarti:
ü Anggaran dinyatakan sebagai beban anggaran
pada waktu pengeluarannya dari kas negara.
ü Anggaran dinyatakan sebagai menguntungkan
anggaran pada waktu penerimaannya oleh kas negara.
Akuntansi
berbasis kas mempunyai kelebihan yaitu sederhana penerapannya dan mudah
dipahami. Namun basis ini mempunyai berbagai kekurangan antara lain kurang
informatif karena hanya berisi informasi tentang penerimaan, pengeluaran, dan
saldo kas serta tidak memberikan informasi tentang aset dan kewajiban.
Sebaliknya, informasi yang disusun dengan akuntansi berbasis akrual akan
mempermudah para pemakai untuk:
Membandingkan secara berimbang antara alternatif dari
pemakaian sumber daya,
Menilai kinerja, posisi keuangan, dan arus kas dari entitas
pemerintah,
Melakukan evaluasi atas biaya, efisiensi, dan pencapaian
kinerja pemerintah,
Memahami keberhasilan pemerintah dalam mengelola sumber
daya.
Melakukan evaluasi atas kemampuan pemerintah untuk mendanai
kegiatannya serta kemampuannya untuk memenuhi kewajiban dan komitmennya,
Saat ini
akuntansi pemerintah Indonesia sedang dalam perubahan dari akuntansi berbasis
kas menjadi akuntansi berbasis akrual (cash toward accrual), yaitu menggunakan
basis kas untuk pengakuan pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam Laporan
Realisasi Anggaran, dan menggunakan basis akrual untuk pengakuan aset, kewajiban,
dan ekuitas dalam neraca (Binsar H. Simanjuntak, 2005).
Pengakuan dan
pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual dilaksanakan
selambat-lambatnya tahun 2008. Selama pengakuan dan pengukuran berbasis akrual
belum dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas. Oleh
karena itu, untuk menyiapkan perubahan tersebut, sekarang ini yang berlaku
adalah cash toward accrual.
Kotak 1.1: Perubahan dari Akuntansi Basis Kas Menjadi Basis
Akrual
Banyak negara memilih perubahan secara bertahap. Caranya
antara lain dengan:
pertama mengimplementasikan suatu anggaran yang fokus pada
keluaran (output) dan kemudian mengimplementasikan akuntansi dan penganggaran
akrual
mulai dari mengimplementasikan akuntansi akrual dan pada
tahap selanjutnya baru memperkenalkan penganggaran akrual
mencoba dulu melaksanakan pada beberapa unit baru kemudian
mengimplementasikan secara penuh
melakukan perubahan dari akuntansi kas ke akuntansi akrula
dalam beberapa tahap
Sumber: Deloitte dalam Binsar H. Simanjuntak (2005)
7. Masalah Sistem
Entry yang Digunakan
Pada awalnya, akuntansi pemerintahan Indonesia menggunakan
sistem catatan tunggal (single entry), yaitu setiap transaksi keuangan hanya
dicatat (dijurnal) sekali.
Dengan menggunakan single entry, produk akhir siklus
akuntansinya bukanlah neraca, karena yang dicatat tidak selengkap seperti pada
proprietory accounting, yaitu yang mencatat harta, utang, ekuitas, pendapatan
serta beban dalam sistem akuntansinya.
Sistem
single entry ini (bersama-sama dengan perubahan basis kas menjadi basis akrual)
akan diubah menjadi sistem double entry.
D. Persamaan
Akuntansi Komersial dengan Akuntansi Pemerintahan
Selain
terdapat perbedaan antara akuntansi komersial dan akuntansi pemerintahan,
keduanya juga mempunyai persamaan. Persamaan-persamaan tersebut menurut
Muhammad Gade (2002) adalah sebagai berikut:
1. Secara umum
mempunyai tujuan yang sama, yaitu menyediakan informasi keuangan yang lengkap,
cermat, dan tepat waktu.
2. Akuntansi
pemerintahan banyak memakai konsep, konvensi, praktek, dan prosedur akuntansi
yang dipakai juga di akuntansi komersial.
3. Keduanya juga
memakai siklus akuntansi yang sama, biasanya satu tahun. Meskipun periode
siklus akuntansi kadang-kadang berbeda, misalnya Jepang tahun anggarannya
dimulai dari 1 April sampai dengan 31 Maret tahun berikutnya, sedangkan
perusahaan umumnya periode akuntansinya sama dengan tahun takwim, yaitu 1
Januari sampai dengan 31 Desember.
4. Keduanya memakai
istilah-istilah yang sama, misalnya buku harian, buku besar, laporan keuangan,
dan lain sebagainya.
5. Konsep akuntansi
keuangan yang diakui secara umum, misalnya konsistensi (consistency),
obyektifitas (objectivity), pengungkapan penuh (full disclosure), materialitas
(materiality), dan kehati-hatian (conservatism) digunakan juga dalam akuntansi
pemerintahan.
6. Dalam proses
akuntansinya juga sama, yaitu dimulai dari analisa dokumen, kemudian pencatatan
dalam buku harian, klasifikasi dan peringkasan lewat buku besar dan buku
tambahan; kemudian diakhiri dengan penyusunan laporan keuangan.
E. Entitas
Akuntansi dan Entitas Pelaporan
Dalam akuntansi pemerintahan, entitas akuntansi (accounting
entity) mengacu pada sebuah entitas yang dikukuhkan untuk tujuan akuntansi
untuk aktivitas atau aktivitas-aktivitas tertentu (Engstrom & Copley,
2002), sedangkan entitas pelaporan (reporting entity) mengacu pada organisasi
secara keseluruhan (Freeman & Shoulders, 2003).
Entitas pelaporan mengacu pada konsep bahwa setiap pusat pertanggungjawaban
harus bertanggung jawab atas pelaksanaan tugasnya sesuai dengan peraturan
(Ihyaul Ulum MD, 2004).
Pada akuntansi pemerintahan Indonesia, setiap jenis
akuntansi pada setiap organisasi merupakan suatu entitas akuntansi tersendiri.
Pada akuntansi keuangan, walaupun terdapat entitas akuntansi lebih dari satu,
namun akan disatukan. Mekanisme penyatuannya bisa lewat konsolidasi laporan
keuangan. Dalam hal ini, perlu diketahui mana yang merupakan subsistem dari
suatu sistem akuntansi tertentu.
Pada akuntansi pemerintahan, konsolidasi memang dilakukan,
meskipun mekanismenya bukan seperti konsolidasi antara kantor pusat dengan
kantor cabang, tetapi berjenjang (Sony Loho, 2004).
Dalam hal
keuangan pemerintah daerah, Ihyaul Ulum MD (2004) menulis bahwa entitas
pelaporan dan entitas akuntansinya adalah:
a. Pemerintah Derah
secara keseluruhan sebagai entitas pelaporan
b. DPRD, Pemerintah
Propinsi/Kabupaten/Kota, Dinas-dinas pada pemerintah Propinsi/ Kabupaten/Kota,
Lembaga Teknis pada Pemerintah Propinsi/Kabupaten/Kota sebagai entitas
akuntansi. Penetapan Dinas sebagai entitas akuntansi pemerintah daerah karena
dinas merupakan unit kerja pemerintah daerah yang paling mendekati gambaran
suatu fungsi pemerintah daerah. Padahal, pengukuran kinerja akan lebih tepat
jika dilakukan atas suatu fungsi.
Konsolidasi
laporan antara pemerintah pusat dengan pemerintah tidak direncanakan untuk
dilakukan. Presiden tidak akan melaporkan laporan konsolidasi APBN dan seluruh
APBD ke DPR. Jika dilakukan konsolidasi, akan menjadi masalah:
a. siapa yang
berwenang memeriksa?
b. opini hasil
pemeriksaan akan ditujukan kepada siapa, apakah presiden atau kepala daerah?
Jika ada konsolidasi atau penggabungan laporan keuangan
pusat dan daerah, hal itu hanya untuk kepentingan analisa fiskal dan makro
ekonomi.
Dengan
demikian, dalam akuntansi pemerintah, akan dibedakan secara tegas pengertian
entitas akuntansi dan entitas pelaporan. Entitas akuntansi merupakan unit
pemerintahan pengguna anggaran atau pengguna barang dan oleh karenanya wajib
menyelenggarakan akuntansi dan menyusun laporan keuangan untuk digabungkan pada
entitas pelaporan. Sedangkan, entitas pelaporan merupakan unit pemerintahan
yang terdiri dari satu atau lebih entitas akuntansi yang menurut ketentuan
peraturan perundangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa
laporan keuangan.