BAB I
PENDAHULUAN
Pada dasarnya alokasi barang dan jasa dalam suatu masyarakat dapat dilakukan paling tidak melalui dua mekanisme, yaitu pertama, melalui mekanisme pasar (market mechanism), dan kedua melalui mekanisme birokrasi (bureaucratic mecahnism). Dengan sejumlah kondisi yang disayaratkan, mekanisme pasar dianggap sebagai mekanisme yang dapat mendorong pemakaian sumber daya yang efisien. Namun, kegagalan pasar (market failures) terjadi juga dalam mengalokasikan sejumlah barang dan jasa. Penyebabnya adalah karena adanya ‘public goods’ beserta ekternalitasnya. Jenis barang dan jasa inilah, beserta sejumlah mixed goods yang didistribusikan melalui mekanisme birokrasi.
Mekanisme birokrasi dalam
perkembangannya menjadi mekanisme yang sangat penting, karena besarannya
semakin meningkat yang ditujukan dalam porsinya dibandingkan Produk Domestik
Bruto. Mekanisme birokrasi itu sendiri mempunyai instrumen yang disebut sistem
penganggaran yang berfungsi sebagai alat untunk mengalokasikan sumber daya
dalam bentuk barang dan jasa yang ada ke dalam masyarakat. Sesuai dengan
perkembangan sistem administrasi publik itu sendiri dan tuntutan masyarakat
dalam konteks sistem sosial dan politik tertentu, berkembang pula sistem
penganggaran negara. Dalam sejarah perkembangannya, dikenal beberapa sistem penganggaran.
Berbagai sistem penganggaran tersebut
antara lain ‘Traditional Budgeting’ atau dikenal pula dengan ‘Line-Item
Budgeting’, kemudian ‘Performance Budgeting’, ‘Planning Programming Budgeting
System’, muncul Zero Based Budgeting’, lalu ‘Medium Term Budgeting Framework
(MTBF). Dalam perkembangannya, berbagai variasi mulai muncul dari ‘performance
budgeting’ seperti mission-driven budgeting’ dan
‘enterpeneurial budgeting’. Perkembangan sistem anggaran terjadi selaras dengan
usaha-usaha pengalokasian sumber daya yang semakin membaik dalam mengakomodasi
berbagai prinsip penganggaran.
BAB II
PEMBAHASAN
A. Konsep
Anggaran Sektor Publik
Anggaran
merupakan pernyataan estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode
tertentu yang diukur dalam ukuran financial. Penganggaran adalah proses atau
metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran. Penganggaran dalam suatu organisasi
merupakan suatu politik. Anggaran sektor publik merupakan instrument
akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang
dibiayai dengan uang publik.
Penganggaran
sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana tiap-tiap
program dan aktivitas dalam satuan moneter. Anggaran merupakan managerial
plan for actionuntuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi.
Aspek – aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi :
1. Aspek perencanaan
2. Aspek pengendalian
3. Aspek akuntabilitas publik
Penganggaran
harus dimulai mulai tahapan perencanaan, pelaksanaan dan pelaporan. Proses
penganggaran akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawasan khusus
(oversight body) yang bertugas mengontrol proses perencanaan dan pengendalian
anggaran.
B. Pengertian
Anggaran Sektor Publik
Menurut
National Committee on Governmental Accounting (NCGA), saat ini Governmental
Accounting Standarts Board (GASB), definisi anggaran (budget) sebagai
berikut:
…. Rencana operasi keuangan, yang mencakup
estimasi pengeluaran yang diusulkan, dan sumber pendapatan yang diharapkan
untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu.
Perencanaan dalam menyiapkan anggaran sangatlah penting. Bagaimanapun juga
jelas mengungkapkan apa yang akan dilakukan dimasa mendatang. Pemikiran
strategis disetiap organisasi adalah proses dimana manajemen berfikir tentang
pengintegrasian aktivitas organisasional ke arah tujuan yang beroerientasi
kesasaran masa mendatang. Semakin bergejolak lingkungan pasar, teknologi atau
ekonomi eksternal, manajemen akan didorong untuk menyusun stategi. Pemikiran
strategis manajemen, direalisasi dalam berbagai perencanaan, dan proses
integrasi keseluruhan ini didukung prosedur penganggaran organisasi.
Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu karena
anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan sosial-ekonomi,
menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat, anggaran
juga diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya sedangkan
keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, dan anggaran juga
diperlukan untuk menyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap
rakyat
Anggaran
publik berisikan kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk rencana perolehan
pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Anggaran merupakan suatu dokumen
yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi
informasi pendapatan, belanja dan aktivitas. Berisikan estimasi mengenai yang
akan dilakukan dimasa yang akan datang. Secara singkat dapat dinyatakan bahwa
anggaran publik merupakan suatu rencana financial yang menyatakan :
1. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat
(pengeluaran/belanja).
2. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh
uang untuk mendanai rencana.
C. Pentingnya
Anggaran Sektor Publik
Anggaran
sektor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhan masyarakat
seperti listrik, air, pendidikan dll. Tingkat kesejahteraan masyarakat
dipengaruhi oleh pemerintah melalui anggaran yang mereka buat. Anggaran
merupakan blue print keberadaan sebuah negara dan merupakan
arahan di masa yang akan datang.
Kebijakan
fiskal adalah usaha yang dilakukan pemerintah untuk mempengaruhi keadaan
ekonomi melalui sistem pengeluaran atau sistem perpajakan untuk mencapai tujuan
tertentu.Alat utama kebijakan fiskal adalah anggaran. Angaran sektor
publik harus dapat memenuhi kriteria berikut :
·
Merefleksikan
perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat
·
Menentukan penerimaan
dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah, pemerintah propinsi atau
pemerintah daerah.
Anggaran sektor publik penting karena
beberapa alasan, yaitu:
1. Anggaran
merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial-ekonomi,
menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualititas hidup masyarakat.
2. Anggaran
diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbatas
dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran
diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity of resources), pilihan (choice), dan trade offs.
3. Anggaran
diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap
rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrument pelaksanaan
akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.
D. Fungsi
Anggaran Sektor Publik
Anggaran sektor
publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu: (1) sebagai alat perencanaan,
(2) alat pengendalian, (3) alat kebijakan fiskal, (4) alat politik, (5) alat
koordinasi dan komunikasi, (6) alat penilaian kinerja, (7) alat motivasi, (8)
alat menciptakan ruang publik.
1.
Anggaran
Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool)
Anggaran
sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh
pemerintah, berupa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari
belanja pemerintah tersebut.
Anggaran
sebagai alat perencanaan digunakan untuk:
a) merumuskan
tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang
ditetapkan,
b) merencanakan
berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta
merencanakan alternatif sumber pembiayaannya,
c) mengalokasikan
dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun, dan
d) menentukan
indikator kinerja dan tingkat pencapian strategi.
2.
Anggaran
Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool)
Sebagai alat
pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan
pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan dapat dipertanggungjawabkan kepada
publik.
Anggaran
sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya overspending, underspending dan salah sasaran (misappropriation) dalam pengalokasian anggaran dalam bidang lain
yang bukan merupakan prioritas. Pengendalian anggaran publik dapat dilakukan
dengan 4 cara, yaitu:
a) Membandingkan
kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan;
b) Menghitung
selisih anggaran (favourable dan unfavourable variances);
c) Menemukan
penyebab yang dapat dikendalikan (controllable)
dan tak dapat dikendalikan (uncontrollable)
atas suatu varians;
d) Merevisi
standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.
3.
Anggaran
Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal
Tool)
Anggaran
sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi
dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk mendorong,
memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat
mempercepat pertumbuhan ekonomi.
4.
Anggaran
Sebagai Alat Politik (Political Tool)
Pada sektor
publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif
dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana publik untuk kepentingan
tertentu. Oleh karena itu pembuatan anggaran publik membutuhkan political
skill, coalition building, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip
manajemen keuangan publik oleh para manajer publik.
5.
Anggaran
Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination
and Communication Tool)
Anggaran publik
merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang
disusun dengan baik mampu mendeteksi inkonsistensi suatu unir kerja dan juga
berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.
6.
Anggaran
Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance
Measurement Tool)
Anggaran
merupakan wujud komitmen dari budget
holder (eksekutif) kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif
akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan
anggaran.
7.
Anggaran
Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)
Agar
dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifat challenging but attainable atau demanding
but achieveable. Maksudnya adalah target anggaran hendaknya jangan terlalu
tinggi hingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah hingga
terlalu mudah dicapai.
8.
Anggaran
Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Share)
Masyarakat,
LSM, Perguruan Tinggi dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat
dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akan
mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah, kelompok lain yang kurang
terorganisir akan mempercayakan aspirasinya melaluiproses politik yang ada.
E. Jenis-Jenis
Anggaran Sektor Publik
Anggaran sektor
publik dibagi menjadi dua, yaitu :
1.
Anggaran
Operasional (operation/recurrent budget)
Anggaran
Operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam
menjalankan pemerintahan. Misalnya adalah belanja rutin (recurrent expenditure) yaitu pengeluaran yang manfaatnya hanya
untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi
pemerintah. Secara umum pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional
antara lain Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.
2.
Anggaran
Modal (capital/investment budget)
Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan
pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot,
dan sebagainya. Pada dasarnya pemerintah tidak mempunyai uang yang dimiliki
sendiri, sebab seluruhnya adalah milik publik.
F. Prinsip-Prinsip
Anggaran Sektor Publik
Prinsip-prinsip
anggaran sektor publik meliputi:
a.
Otorisasi
oleh legislatif
Anggaran
publik harus mendapat otorisasi dari legislatif terlebih dulu sebelum eksekutif
dapat membelanjakan anggaran tersebut.
b.
Komprehensif
Anggaran
harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu,
adanya dana non-budgetair pada
dasarnya adalah menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif.
c.
Keutuhan
anggaran
Semua
penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum (general fund).
d.
Nondicretionary Apropriation
Jumlah
yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis,
efisien, dan efektif.
e.
Periodik
Anggaran
merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun
multi-tahunan
f.
Akurat
Estimasi
anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi (hidden reserve) yang dapat dijadikan
sebagai pemborosan dan inefisiensi anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya
underestimate pendapatan dan overestimate pengeluaran.
g.
Jelas
Anggaran
hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak membingungkan.
h.
Diketahui
publik
Anggaran
harus diinformasikan kepada masyarakat luas.
G. Proses Penyusunan Anggaran
Sektor Publik
Penyusunan dan pelaksanaan anggaran
tahunan merupakan rangkaian proses. Proses penyusunan anggaran mempunyai 4 tujuan yaitu :
1.
Membantu
pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antar bagian
dalam lingkungan pemerintahan.
2.
Membantu
menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa publik
melalui proses pemrioritasan.
3.
Memungkinkan
bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.
4.
Meningkatkan
transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas.
Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah
:
1.
Tujuan
dan target yang hendak dicapai
2.
Ketersediaan
sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah)
3.
Waktu
yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target
4.
Faktor-faktor
lain yang memengaruhi anggaran, seperti: munculnya peraturan pemerintah yang
baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam, dan
sebagainya.
Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu
aspek penganggaran, aspek akuntansi, aspek pengendalian, dan aspek auditing.
H. Prinsip-Prinsip Pokok Dalam Siklus Anggaran
Richard Musgrave
seperti yang dikutip Coe (1989) mengidentifikasikan tiga pertimbangan mengapa
pemerintah perlu “terlibat” dalam “bisnis” pengadaan barang dan jasa bagi masyarakat.
Ketiga pertimbangan tersebut meliputi stabilitas ekonomi, redistribusi
pendapatan, dan alokasi sumber daya.
Lemahnya perencanaan
anggaran memungkinkan munculnya underfinancing
atau overfinancing yang akan
mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran. Siklus anggaran
meliputi empat tahap yang terdiri atas:
a.
Tahap
persiapan anggaran (preparation);
b.
Tahap
ratifikasi (approval/ratification);
c.
Tahap
implementasi (implementation);
d.
Tahap
pelaporan dan evaluasi (reporting and
evaluation).
1.
Tahap Persiapan Anggaran (Budget Preparation)
Pada tahap
persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran
pendapatan yang tersedia.Yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui
taksiran pengeluaran, terlebih dahulu harus dilakukan penaksiran pendapatan
secara lebih akurat.
Dalam persoalan
estimasi, yang perlu mendapat perhatian adalah terdapatnya faktor “uncertainty“ (tingkat ketidakpastian)
yang cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer keuangan publik harus memahami betul
dalam menentukan besarnya suatu mata anggaran. Besarnya mata anggaran pada
suatu anggaran yang menggunakan “line-item
budgeting” akan berbeda pada “input-output
budgeting”, “program budgeting” atau “zero
based budgeting”.
Di Indonesia,
proses perencanaan APBD dengan paradigma baru menekankan pada pendekatan bottom-up planning dengan tetap mengacu
pada arah kebijakan pembangunan pemerintah pusat. Arahan kebijakan pembangunan
pemerintah pusat tertuang dalam dokumen perencanaan berupa GBHN, Program
Pembangunan Nasional (PROPENAS), Rencana Strategis (RESENTRA), dan Rencana
Pembangunan Tahunan (REPETA).
Sinkronisasi
perencanaan pembangunan yang digariskan oleh pemerintah pusat dengan
perencanaan pembangunan daerah secara spesifik diatur dalam Peraturan
Pemerintah No. 105 dan 108 Tahun 2000. Pada pemerintah pusat, perencanaan
pembangunan dimulai dari penyusunan PROPENAS yang merupakan operasionalisasi
GBHN. PROPENAS tersebut kemudian dijabarkan dalam bentuk RESENTRA. Berdasarkan
PROPENAS dan RESENTRA serta analisis fiskal dan makro ekonomi, kemudian dibuat
persiapan APBN dan REPETA.
Sementara
itu, di tingkat daerah (propinsi dan kabupaten/kota) berdasarkan ketentuan
Peraturan Pemerintah No. 108 Tahun 2000 pemerintah daerah disyaratkan untuk membuat
dokumen perencanaan daerah yang terdiri atas PROPEDA (RENSTRADA). Dokumen
perencanaan daerah tersebut diupayakan tidak menyimpang dari PROPENAS dan
RENSTRA yang dibuat pemerintah pusat. Dalam PROPEDA dimungkinkan adanya
penekanan prioritas program pembangunan yang berbeda dari satu daerah dengan
daerah yang lain sesuai kebutuhan masing-masing daerah. PROPEDA (RENSTRADA)
dibuat oleh pemerintah daerah bersama dengan DPRD dalam kerangka waktu lima
tahun yang kemudian dijabarkan pelaksanaannya dalam kerangka tahunan.
Penjabaran
rencana strategis jangka panjang dalam REPETADA tersebut dilengkapi dengan:
- Pertimbangan-pertimbangan yang berasal dari hasil
evaluasi kinerja pemerintah daerah pada periode sebelumnya.
- Masukan-masukan dan aspirasi masyarakat.
- Pengkajian kondisi yang saat ini terjadi, sehingga bisa
diketahui kekuatan, kelemahan, peluang dan tantangan yang sedang dan akan
dihadapi.
2.
Tahap Ratifikasi Anggaran
Tahap
berikutnya adalah budget ratification.
Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan
cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki “managerial skill” namun juga harus
mempunyai “political
skill”,“salesmanship” dan “coalition
building” yang memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari
eksekutif sangat penting dalam tahap ini.
3.
Tahap Pelaksanaan Anggran (Budget
Implementation)
Sistem
informasi akuntansi dan sistem pengendalian manajemen sangat diperlukan untuk
mendukung pelaksanaan anggaran. Manajer keuangan publik dalam hal ini
bertanggung jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal
untuk perencanaan dan pengendalian anggran yang telah disepakati, dan bahkan
dapat diandalkan untuk tahap penyusuanan anggaran periode berikutnya.
4.
Tahap Pelaporan dan Evaluasi Anggaran
Tahap terakhir
dari siklus anggaran adalah pelaporan dan evaluasi anggaran.Tahap persiapan,
ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional
anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek
akuntanbilitas. Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi
dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak akan menemui banyak
masalah
I. Perkembangan Anggaran
Sektor Publik
Sistem
anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen kebijakan
multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal
tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara
langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran
sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter
sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian.
Sistem
perencanaan anggaran publik berkembang sesuai dinamika perkembangan manajemen
sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat
beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor
publik. Secara garis besar ada dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan
mendasar.
1) Anggaran
tradisional atau anggaran konvensional
2) New public management
1)
Anggaran Tradisional
Anggaran
tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara berkembang
dewasa ini. Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan ini yaitu:
a.
Cara penyusunan
anggaran didasarkan atas pendekatan
incrementalism
Penekanan dan
tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan
pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran tradisional bersifat incrementalism, yaitu hanya
menambah/mengurangi jumlah rupiah pada item anggaran yang ada sebelumnya dengan
menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya
penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam.
Masalah utama
anggaran tradisional adalah berkaitan dengan tidak adanya perhatian terhadap
konsep value for money. Konsep
ekonomi, efesiensi dan efektivitas sering tidak dijadikan pertimbangan dalam
penyusunan anggaran tradisional. Dengan ketiadaan perhatian pada konsep value
for money ini, sering kali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan anggaran
yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang
sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan.
Anggaran
tradisional cenderung menggunakan konsep historic
cost of service. Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis
tersebut adalah suatu item, program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam
anggaran tahun berikutnya meski item tersebut sudah tidak dibutuhkan. Perubahan
anggaran hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang disesuaikan dengan tingkat
inflasi, jumlah penduduk, dan lainnya.
b.
Struktur dan susunan
anggaran yang bersifat line-item.
Ciri lain
anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat line-item yang didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line-item budget tidak memungkinkan
untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam
struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak
relevan lagi untuk digunakan dalam periode sekarang.
Penyusunan
anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan adanya
orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran.
Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat
penerimaan dan pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan,
pendapatan dari pajak, atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja
barang, dan sebagainya, bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan
pengeluaran yang dilakukan.
Ciri lain yang melekat pada pendekatan
anggaran tradisional tersebut adalah:
a.
Cenderung sentralistis
b.
Bersifat spesifikasi
c.
Tahunan
d.
Mengggunakan prinsip
anggaran bruto
Kelemahan
Anggaran Tradisional
Beberapa kelemahan anggaran tradisional
antara lain:
- Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran
tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang
- Pendekatan incremental
menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara
menyeluruh efektivitasnya.
- Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal
tersebut menyebabkan anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai
alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumber daya, atau memonitor
kinerja.
- Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan
nasional secara keseluruhan sulit dicapai
- Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan
pengeluaran modal/investasi.
- Anggaran tradisional bersifat tahunan
- Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan
informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran.
Sebagai akibatnya adalah munculnya budget
padding atau budgetary slack.
- Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal
memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti
seringnya dilakukan revisi anggaran dan manipulasi anggaran.
- Aliran informasi (sistem informasi financial) yang tidak
memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi
masalah dan tindakan.
2)
Anggaran Publik Dengan Pendekatan New Publik Management
New Public Management berfokus pada
manajemen sector public yang
berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Publik Management tersebut
menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan
untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetensi tender.
Salah satu
model pemerintah di era New Publik Management adalah model pemerintah yang
diajukan oleh Osbone dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang
dikenal dengan konsep “reinventing
government”. Perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler
tersebut adalah:
- Pemerintah katalis
Pemerintah
sebagai pemberi arahan dan berfokus pada pemberian pengarahan bukan produksi
pelayanan publik.
- Pemerintah milik masyarakat
Pemerintah
memberikan wewenang kepada masyarakat, memberdayakan masyarakat daripada
melayani.
- Pemerintah yang kompetitif
Menyuntikan
semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik. Kompetisi adalah
satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas
pelayanan.
- Pemerintah yang digerakan oleh misi
Mengubah
organisasi yang digerakan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakan oleh
misi. Pemerintah digerakan oleh misi bukan peraturan.
- Pemerintah yang berorientasi hasil
Pemerintah yang
berorientasi hasil berusaha mengubah bentuk penghargaan dan insentif, yaitu
membiayai hasil dan bukan masukan.
6. Pemerintah
berorientasi pada pelanggan
Memenuhi kebutuhan
pelanggan, bukan birokrasi. Pemerintah tradisional seringkali salah dalam
mengidentifikasikan pelanggannya. Penerimaan pajak memang dari masyarakat dan
dunia usaha, tetapi pemanfaatannya harus disetujui oleh DPR/DPRD. Akibatnya,
pemerintah seringkali menganggap bahwa DPR/DPRD dan semua pejabat yang ikut
dalam pembahasan anggaran adalah pelanggannya padahal pelanggan yang sebenarnya
adalah masyarakat. Pemerintah wirausaha tidak akan seperti itu. Ia akan
mengidentifikasikan pelanggan yang sesungguhnya. Maka, tidak berarti bahwa
pemerintah tidak bertanggungjawab pada dewan legislatif, tetapi sebaliknya, ia
menciptakan sistem pertanggungjawaban ganda : kepada legislatif dan masyarakat.
Dengan cara seperti itu, maka pemerintah tidak akan arogan tetapi terus menerus
akan berupaya untuk lebih memuaskan masyarakat.
7. Pemerintah
wirausaha
Mampu
menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan. Pemerintah daerah
wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan, misalnya: BPS dan
Bappeda, yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada pusat-pusat
penelitian; BUMN/BUMD; pemberian hak guna yang menarik kepada para pengusaha
dan masyarakat; penyertaan modal; dll.
8. Pemerintah
antisipatif
Berupaya
mencegah daripada mengobati. Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan
diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik. Pemerintah
birokratis cenderung bersifat reaktif: seperti suatu satuan pemadam kebakaran,
apabila tidak ada kebakaran maka tidak akan ada upaya pemecahan. Pemerintah
wirausaha bersifat proaktif. Ia tidak hanya mencoba untuk mencegah masalah,
tapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan
perencanaan strategis untuk menciptakan visi.
9. Pemerintah
desentralisasi
Dari
hierarki menuju partisipatif dan tim kerja. Lima puluh tahun yang lalu,
pemerintahan yang sentralis dan hierarkis sangat diperlukan karena pengambilan
keputusan harus dari pusat. Pada saat itu, sistem tersebut masih sangat cocok
karena teknologi informasi masih sangat primitif, komunikasi antar berbagai
lokasi masih lamban, dan aparatur pemerintah masih relatif belum terdidik. Tapi
sekarang, perkembangan teknologi sudah sangat maju, kebutuhan masyarakat dan
bisnis sudah semakin kompleks, staf pemerintah sudah berpendidikan tinggi, maka
pengambilan keputusan harus digeser ke tangan masyarakat, asosiasi, pelanggan,
dan lembaga swadaya masyarakat.
10. Pemerintah
berorientasi pada (mekanisme) pasar
Mengadakan
perubahan mekanisme pasar (sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme
administratif (sistem prosedur dan pemaksaan). Ada dua cara alokasi sumberdaya,
yaitu mekanisme pasar dan mekanisme administratif. Pemerintah tradisional
menggunakan mekanisme administratif, sedangkan pemerintah wirausaha menggunakan
mekanisme pasar. Pemerintah tradisional menggunakan perintah dan pengendalian,
mengeluarkan prosedur dan definisi baku dan kemudian memerintahkan orang untuk
melaksanakannya. Pemerintah wirausaha tidak memerintah dan mengawasi tapi
mengembangkan dan menggunakan sistem insentif agar orang tidak melakukan
kegiatan yang merugikan masyarakat.
Perbandingan
Anggaran Tradisional dengan Anggaran Berbasis Pendekatan NPM
|
ANGGARAN TRADISIONAL
|
NEW PUBLIC MANAGEMENT
|
|
Sentralis
|
Desentralis & devolved management
|
|
Berorientasi pada
input
|
Berorientasi pada
input, output, dan outcome (value for
money)
|
|
Tidak terkait
dengan perencanaan jangka panjang
|
Utuh dan komprehensif
dengan perencanaan jangka panjang
|
|
Line-item dan
incrementalism
|
Berdasarkan sasaran
kinerja
|
|
Batasan departemen
yang kaku (rigid department)
|
Lintas departeman (crossdepartment)
|
|
Menggunakan aturan
klasik: vote accounting
|
Zero-base budgeting, planning programming budgeting system
|
|
Prinsip anggaran
bruto
|
Sistematik dan
rasional
|
|
Bersifat tahunan
|
Bottom-up budgeting
|
|
Spesifik
|
Tidak Spesifik
|
K. Perubahan Pendekatan
Anggaran
Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik cenderung memiliki
karakteristik umum sebagai berikut:
a. Komprehensif/komperatif
b. Terintegrasi dan lintas departmen
c. Proses pengambilan keputusan yang rasional
d. Berjangka panjang
e. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
f. Analisis total cost dan benefit
(termasuk oppotunity cost)
g. Berorientasi input, output dan outcome, bukan sekedar
input.
h. Adanya pengawasan kinerja.
L. Anggaran
Kinerja
Pendekatan
kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran
tradisional, khususnya yang disebabkan oleh ketiadaan tolak ukur yang bisa
digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan
publik. Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan kinerja
output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan
prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses
pengambilan keputusan.
Pendekatan ini cenderung menolak
pandangan anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur
tangan, pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros.
Menurut pendekatan anggaran kinerja, dominasi pemerintah dapat diawasi dan
dikendalikan melalui penerapan internal cost
awareness, audit keuangan dan audit kinerja, serta evaluasi kinerja
eksternal. Dengan kata lain, pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost minded, harus efisien, memakai dana
secara ekonomis, dan dituntut mampu mencapai tujuan yang ditetapkan.
M. Perkembangan Sistem
Anggaran
Reformasi
sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public Management telah mendorong
usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan
anggaran sektor publik. Seiring dengan
perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik,
misalnya adalah teknik anggaran kinerja (performance budgeting), Zero
Based Budgeting (ZBB), dan Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS).
1) ZERO BASED BUDGETING (ZBB)
Konsep zero based budgeting (ZBB)
dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada sistem anggaran tradisional,
ZBB tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun
ini, namun penentuan anggaran didasarkan pada kebutuhan saat ini, dengan ZBB
seolah-olah proses anggaran dimulai dengan hal yang baru sama sekali, item anggaran
yang sudah tidak relevan dan tidak mendukung pencapaian tujuan orientasi dapat
hilang dari struktur anggaran atau juga muncul item baru.
Proses implementasi ZBB terdiri dari tiga tahap
yaitu;
1. Identifikasi unit-unit keputusan, zero based budgeting (ZBB) merupakan sistem
anggaran yang berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar perencanaan dan
pengendalian anggaran, suatu unit keputusan merupakan kumpulan dari unit
keputusan level yang lebih kecil. Setelah dilakukan identifikasi unit-unit
keputusan secara tepat, tahap berikutnya adalah menyiapkan dokumen yang berisi
tujuan unit keputusan dan tindakan yang dapat dilakukan untuk mencapai tujuan
tersebut.
2. Penentuan paket-paket keputusan. Paket
keputusan merupakan gambaran komprehensif mengenai bagian dari aktivitas
organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi secara individual. Secara teoritis
paket-paket keputusan dimaksudkan untuk mengidentifikasi berbagai alternatif
kegiatan untuk melaksanakan fungsi/unit keputusan dan untuk menentukan
perbedaan level usaha pada tiap-tiap alternatif. Terdapat dua jenis paket
keputusan yaitu 1) paket keputusan yang bersifat smutualy exclusive adalah paket-paket yang memiliki fungsi yang
sama. 2) paket keputusan incremental, paket ini merefleksikan tingkat usaha
yang berbeda (dikaitkan dengan biaya) dalam melaksanakan aktifivas tertentu.
3. Meranking
dan mengevaluasi paket keputusan. Tahap ini merupakan jembatan untuk
menuju proses alokasi sumber daya antara berbagai kegiatan yang berbeda
diantaranya sudah ada dan lainnya baru sama sekali.
Keunggulan ZBB yaitu:
1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat
menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien.
2. ZBB berfokus pada value for money
3. Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya
inefisiensi dan ketidak efektifan biaya
4. Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah
dalam proses penyusunan anggaran
5. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan
manajer
6. Merupakan cara sistematis untuk menggeser status
quo dan mendorong organisasi untuk selalu menguji alternative aktivitas dan
pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran.
Kelemahan ZZB yaitu;
1. Proses memakan waktu yang lama (time consuming)
2. ZBB cendrung menekankan manfaat jangka pendek
3. Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju
4. Masalah yang besar yang dhadapi ZBB adalah pada
proses meranking dan merivew paket keputusan
5. Untuk melakukan perankingan paket keputusan
dibutuhkan staf yang memiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki orentasi
6. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa
semua paket keputusan harus masuk dalam anggaran
7. Implementasi ZBB menimbulkan masalah keprilakuan
dalam organisasi
O. Planing,
Programming, and Budgeting System (PPBS)
PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori system yang
berorintasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya alokasi sumber
daya berdasarkan analisis ekonomi. System anggaran PPBS tidak berdasarkan pada
struktur organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namum
berdasarkan program, yaitu pengelompokan aktivitas untuk mencapai tujuan
tertentu. PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk
membantu manajemen pemerintah untuk membuat keputusan alokasi sumber daya
secara lebih baik.
Proses implementasi PPBS
Langkah implementasi PPBS meliputi
1.
Menentukan
tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas.
2.
Mengidentifikasi
program-program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
3.
Mengevaluasi
berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit dari
masing-masing program.
4.
Pemilihan
program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil.
5.
Alokasi
sumber daya ke masing-masing program yang disetujui.
PPBS mensyaratkan organisasi menyusun rencana jangka panjang untuk mewujudkan
tujuan organisasi melalui program-program.
Karakteristik PPBS ;
1.
Berfokus
pada tujuan dan aktifitas (program) untuk mencapai tujuan.
2.
Secara
eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang karena
PPBS berorientasi pada masa depan.
3.
Mempertimbangkan
semua biaya yang terjadi.
4.
Dilakukan
analisis secara sistematik atas berbagai alternatif program, yang meliputi (a) identifikasi
tujuan (b) identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai
tujuan. (c) estimasi biaya total dari masing-masing alternatif program dan (d)
estimasi manfaat (hasil) yang ingin diperoleh dari alternatif program.
Kelebihan PPBS yaitu:
1.
Memudahkan
dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke manajemen menengah.
2.
Dalam jangka
panjang dapat mengurangi beban kerja.
3.
Memperbaiki
kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya ( cost-consciousness/cots
awareness) dalam perencananaan program
4.
Lintas
departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja sama
antara departemen.
5.
Menghilangkan
program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan organisasi.
6.
PPBS
menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber daya
secara optimal.
Kelemahan PPBS yaitu:
1.
PPBS
membutuhkan sistem informasi yang canggih.
2.
Implementasi
PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan teknologi yang canggih.
3.
PPBS bagus
secara teori namum sulit untuk diimplementasikan.
4.
PPBS
mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan manusia
yang kompleks.
5.
PPBS
merupakan teknik anggaran yang statiscally
oriented, statistik hanya dapat untuk mengukur beberapa program tertentu
saja.
6.
Pengaplikasian
PPBS menghadapi masalah teknis.
P.
Penerapan Anggaran Di Indonesia
Anggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen
untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan
dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian
hasil dari keluaran tersebut. Pemerintah Indonesia telah melakukan persiapan
pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja dengan mengeluarkan berbagai peraturan
perundang-undangan serta petunjuk teknis dan pelaksanaannya. Berdasarkan paket
undang-undang keuangan negara terjadi perubahan mindset pengelolaan keuangan
negara yang lebih mengedepankan efisiensi dan efektivitas serta mendorong
terwujudnya akuntabilitas dan transparansi. Perubahan paradigma baru seharusnya
didukung oleh personalia atau sumberdaya manusia yang handal, memiliki
kompetensi yang sesuai dan memiliki kinerja yang jelas dan terukur.
Walau demikian belum semua aturan tersebut diimplementasikan dengan baik dan
konsisten. Masih kurangnya pemahaman semua pihak tentang peraturan
perundang-undangan yang berlaku dan masih lemahnya komitmen untuk
melaksanakannya menjadikan implementasi anggaran berbasis kinerja belum
berjalan dengan baik. Oleh karena itu dibutuhkan kesadaran (awareness) dan
komitmen yang tinggi dari seluruh pihak untuk menerapkan anggaran berbasis
kinerja ini sehingga dapat tercipta tata kelola pemerintahan yang lebih baik
(good governance).
BAB III
KESIMPULAN
KESIMPULAN
Terdapat dua pendekatan dalam
penyusunan angaran sektor publik, yaitu pendekatan tradisional dan pendekatan New Public Management. Pendekatan NPM
dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan dari sistem tradisional. Anggaran dengan
pendekatan NPM terdiri dari beberapa jenis, yaitu anggaran kinerja, ZBB, dan
PPBS. Anggaran dengan pendekatan NPM sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas
kinerja output.
Perubahan dari sistem anggaran
tradisional menuju sistem anggaran dengan pendekatan NPM merupakan bagian
penting dari reformasi anggaran. Reformasi anggaran sektor publik dilakukan
untuk menjadikan anggaran lebih berorientasi pada kepentingan publik dan
menekankan value for money. Beberapa
jenis anggaran dengan pendekatan NPM, seperti ZBB, PPBS, dan Anggaran Kinerja perlu
dikaji lebih mendalam sebelum diaplikasikan, karena pada masing-masing jenis
anggaran tersebut memiliki kelebihan dan kelemahan. Penerapan sistem anggaran
juga perlu mempertimbangkan aspek sosial, kultural, dan kesiapan teknologi yang
dimiliki oleh pemerintah.
DAFTAR PUSTAKA
Prof.Dr.Mardiasmo,MBA,Ak
( 2002), “Akuntansi Sektor Publik”, Yogyakarta:Andi
Bastian
Indra. 2001.“Akuntansi Sektor Publik di Indonesia”, Yogyakarta: BPFE
UGM,.
Ihyaul Ulum.
2004. “Akuntansi Sektor Publik”, Yogyakarta: UMM PRESS.